Yuridik fanda samaradorlikning indikativ mazmunini tushunish uchun yagona yondashuvlar mavjud emas. Samaradorlikni baholashda asosiy e’tibor davlat xizmatchilari faoliyatini standartlashtirishga qaratiladi. Masalan, ta’lim sohasida samaradorlikni baholash uchun xizmatlarning ayrim turlariga sarflash standartlari yaratilgan.
Amaldagi hisoblash usuli barcha xarajatlarni oqlashga imkon beradi, bu esa resurslarni samarali taqsimlashga va kelajakda asossiz xarajatlarni aniqlash va yo‘qotishga olib keladi.
Masalan, A.Matei va G.Kameliya Ruminiya misolida davlat boshqaruvi samaradorligini tahlil qilib, davlat boshqaruvi hokimiyat tomonidan jamiyat va fuqarolarga ko‘rsatiladigan xizmatlar to‘plami ekanini asoslashga harakat qilishgan. Samaradorlikning ushbu ta’rifiga asoslanib, tadqiqotchilar to‘rtta ko‘rsatkichni aniqlaydilar: fuqarolarga yo‘naltirish (mijozlarga yo‘naltirish va xizmat ko‘rsatish darajasi), xizmatlarni taqdim etish uchun zarur bo‘lgan vaqtni qisqartirish, xarajatlarni kamaytirish, xizmatlar sifati1.
Y.Buleka va L.Mura davlat boshqaruvi samaradorligini va davlat xizmatchisining faoliyatini baholashda texnik samaradorlikni, shu jumladan ish sifatini, sarflangan vaqtni, noaniqlikka moslashish qobiliyatini, vaqt bosimini va boshqalarni o‘z ichiga olgan integral samaradorlik ko‘rsatkichidan foydalanishni taklif qilishgan2.
Hozirgi vaqtda eng keng tarqalgan yondashuv shuki, ijro etuvchi hokimiyat va mahalliy ijro organlari darajasida uning faoliyatining asosiy ijtimoiy va iqtisodiy parametrlarini aks ettiruvchi integral ishlash hamda samaradorlik ko‘rsatkichlari qo‘llanadi. Keyinchalik ular tarkibiy bo‘linmalar darajasida taqsimlanadi va alohida xodimlar darajasiga yetadi.
Ishlash ko‘rsatkichlari tizimlarini qurish uchun ko‘p usullar mavjud. Ammo “muvozanatli ball kartasi” (Balanced Scorecard – BSC) qurish va “asosiy ishlash ko‘rsatkichlari” (Key Performance Indicators – KPI)ni aniqlash tamoyillari ommalashganlari bo‘ldi. Agar BSC tizimi yakuniy ta’sirga kumulyativ ta’sirini baholashni maksimal darajada oshirish uchun individual ishlash ko‘rsatkichlarining o‘zaro bog‘liqligiga ko‘proq e’tibor qaratsa, KPI tizimi yakuniy ta’sirni maksimal darajada tavsiflovchi eng muhim ishlash ko‘rsatkichlarini tanlashga asoslangan.
Davlat fuqarolik xizmatida KPI tizimini rivojlantirishning ikkita yondashuvi mavjud: jarayon va funksional.
1. Jarayon yondashuvi – tashkilotdagi jarayonlarni tavsiflaydi va shakllantiradi. Shu bilan birga jarayonlar umuman maqsadlar sifatida ma’lum ko‘rsatkichlar, muddatlar va standartlarga murojaat qilmasdan shakllanadi.
2. Funksional yondashuv – tashkilot tuzilishiga muvofiq tashkilotning har bir davlat xizmatchisi uchun pozitsiyalarga qarab faoliyatning asosiy yo‘nalishlari quriladi. Har bir tashkilot lavozimlar (kadrlar) tarkibiga va ular o‘rtasidagi o‘zaro munosabatlarga ega. Har bir lavozimda xodim bajarishi kerak bo‘lgan o‘z xizmat funksiyalari mavjud. Xizmat funksiyalari uchun KPI yordamida ushbu funksiyaning ishlash darajasini baholashga imkon beradigan ba’zi ko‘rsatkichlarni ishlab chiqish mumkin. Tashkilotdagi maqsadlar tashkilotning strategik maqsadidan chetga chiqmaslik uchun bo‘limlar va xodimlar darajasiga “yuqoridan pastga” o‘tkaziladi. Tashkilot uchun muvozanatli ko‘rsatkichlar to‘plami yaratiladi, keyin u bo‘limlar va davlat xizmatchilariga tushadi. Bunday ko‘rsatkichlarni sifat miqdoriy va jamoaviy-individual guruhlarga ajratish qulay hisoblanadi.
KPI tizimini ishlab chiqishdan oldin davlat fuqarolik xizmatchisi ma’lum vaqt ichida bajarishi kerak bo‘lgan qiymatlarni belgilash kerak. Vazifalar qo‘yilganda, shu vaqtdan so‘ng (oy, chorak) xodim bajargan ishlar qo‘yilgan maqsadlar va bajarilgan ishlar natijasi orqali baholanadi. Har bir ko‘rsatkich uchun indeksi hisoblab chiqiladi, bu xodim qanday natijalarga erishganini foiz sifatida, ya’ni norma va maqsad o‘rtasidagi farqni foiz sifatida ko‘rsatadi. Agar KPI indeksi 100 foizdan yuqori, ya’ni me’yordan yuqori bo‘lsa, bu vazifa oshib ketganini bildiradi. Agar KPI indeksi 100 foizdan past bo‘lsa, me’yor bajarilmaydi.
Lekin u belgilangan KPI indeksiga ham bog‘liq bo‘ladi, chunki me’yorni 70 dan 100 foizgacha hisoblash mumkin.
Olimlarning fikricha, kompleks baholashning asosiy elementlari quyidagilar bo‘lishi kerak:
– davlat xizmatchisining malakasini baholash;
– kasbiy fazilatlarni baholash – davlat xizmatchilarining davlat xizmatida muayyan lavozimni egallash uchun zarur bo‘lgan kasbiy fazilatlarga xizmat vazifalarini bajarishda muvofiqligini aniqlash;
– davlat xizmatchisining kasbiy faoliyati samaradorligini baholash – davlat xizmatchisining maqsadlarga erishish, vazifalarni bajarish va rejalarni o‘z vaqtida, zarur sifatda, resurslardan optimal foydalangan holda to‘liq bajarish qobiliyatini baholash.
Ilmiy adabiyotlarda kasbiy faoliyat samaradorligini baholashning chastotasi egallab turgan davlat xizmati lavozimiga bog‘liqligi qayd etilgan. Davlat organlarining rahbarlari va rahbarlarining o‘rinbosarlariga, shuningdek, barcha lavozimlar guruhlarining “yordamchi (maslahatchi)” toifasidagi lavozimlarini egallab turgan davlat xizmatchilariga nisbatan bunday baholash kalendar yilida kamida bir marta o‘tkazilishi kerak; davlat organlarining mustaqil tarkibiy bo‘linmalari (bo‘limlari) rahbarlari uchun – kamida olti oyda bir marta; davlat xizmatining boshqa lavozimlarini egallab turgan davlat xizmatchilari uchun – kamida uch oyda bir marta. Keyingi kompleks baholashning yakuniy qiymati, uning elementlari bo‘yicha oxirgi baholashlar yig‘indisi sifatida hisoblangan, davlat xizmatchilarini attestatsiyadan o‘tkazishda uning natijalari bo‘yicha asosli kadrlar qarorlarini qabul qilish maqsadida hisobga olinadi. Bundan tashqari, navbatdagi kompleks baholash natijalari va uning alohida elementlari davlat xizmatchisining yuqori kasbiy darajasini ta’minlash va saqlashga rag‘batlantirish vositasidir.
Davlat fuqarolik xizmatchilari uchun ish faoliyatini baholash tizimlarining nazariy asoslarini, shuningdek xorijiy mamlakatlarning amaliy tajribasini tahlil qilib, ishlashni baholash tizimlarini va rag‘batlantirish vositalarini ishlab chiqish lozim.
Baholash jarayonining obyektivligini oshirish uchun asosiy ko‘rsatkichlarni ishlab chiqish davlat xizmatchilarining fikrlariga, shuningdek normativ-huquqiy bazaga asoslangan bo‘lishi kerak. Ushbu yondashuv amaldagi normativ-huquqiy hujjatlarni hisobga olishga va ish majburiyatlariga kiritilgan eng muhim (ish beruvchining vakili, tarkibiy bo‘linma rahbari va davlat xizmatchisining o‘zi nuqtayi nazaridan) faoliyat yo‘nalishlarini aniqlashga imkon beradi.
Davlat fuqarolik xizmatchilarining samarali ishlashiga to‘sqinlik qiladigan asosiy muammolardan biri bu samarali motivatsiya tizimining yetishmasligidir. Hokimliklarda davlat xizmatchilarini moddiy rag‘batlantirish masalalari yetarli darajada hal etilmaydi. Davlat xizmatchilari faoliyati samaradorligini amalda baholash odatda rag‘batlantirish va bonuslar tizimi bilan bog‘liq. Biroq qat’iy mezonlar va baholash ko‘rsatkichlari ishlab chiqilmagan.
Davlat xizmatchilarini moddiy rag‘batlantirish tizimini takomillashtirish uchun har bir xodimning alohida faoliyati natijalariga yanada moslashtirilgan yondashuv zarur. Har bir hokimlikda davlat xizmatchilari faoliyati samaradorligini muntazam baholash tizimini ishlab chiqish va amalga oshirish hamda moddiy rag‘batlantirishni faoliyat natijalari bilan bog‘lash zarur.
Bundan tashqari, davlat xizmatchilari faoliyati samaradorligini oshirish uchun ularning moddiy-texnik bazasini yangilash, shuningdek xodimlarning o‘z vaqtida va sifatli malaka oshirishlarini tashkil etish zarur. Davlat organlarida amalga oshirilayotgan zamonaviy, qulay va ilg‘or dasturiy mahsulotlar ofis va kompyuter texnikalarining unumdorligi past hamda ichki va tashqi tarmoqlarning tezligi past bo‘lgan sharoitda normal ishlay olmaydi. Ko‘pincha, yangi dasturiy mahsulotlar yoki texnologiyalar bilan ishlashni o‘rganish yarim yildan ikki yilga kechikadi.
Xorijiy mamlakatlar tajribasiga e’tibor qaratsak, XX asrning 90-yillariga kelib, Buyuk Britaniya, Niderlandiya, Kanada, AQSH kabi davlatlar birinchilardan bo‘lib KPI tizimidan davlat xizmatchilarining ish samardorligiga qarab moddiy rag‘batlantirishda folana boshladi. Avval bu tizim o‘rta va yuqori bo‘g‘in rahbarlarida sinovdan o‘tkazildi. 2004-yilda butun Yevropa mamlakatlari davlat xizmatchilari uchun tashkilot maqsad va vazifalaridan kelib chiqqan holda KPI tizimi tatbiq etildi.
Davlat xizmatchilari faoliyatining samaradorligi ko‘rsatkichlari bo‘yicha rag‘batlantirish tizimini amalga oshirish hamda uning muvaffaqiyatli ishlashi uchun Yevropa mamlakatlarida alohida qo‘mitalar tashkil etildi.
Misol uchun, Irlandiyada 2001-yil oxirida Mehnat unumdorligi va rag‘batlantirish qo‘mitasi tashkil etildi. Qo‘mita maqsadi – davlat xizmatchilari faoliyatining samardorligiga qarab rag‘batlantirish tizimi monitoringini olib borish hisoblanadi. Qo‘mita davlat xizmatchilari oldiga qo‘yilgan maqsad va vazifalarni tasdiqlash, o‘zgartirish vakolatiga ham ega. Davlat xizmatchilarini baholash tizimining ochiq va xolisligi, baholash mezonlarining bir-biriga mos kelishini ta’minlash qo‘mita vazifasi sifatida belgilangan. Bu esa davlat xizmatchilarini moddiy rag‘batlantirish tizimi shaffofligini ta’minlaydi.
Davlat xizmati bo‘yicha Yevropa mamlakatlari orasida alohida e’tibor qozongan Germaniyada KPI tizimi 1997-yilda joriy etilgan. 2002-yilga kelib qonun doirasida yagona rag‘batlantirish tizimi joriy qilindi.
Har bir tashkilot maqsad va vazifalaridan kelib chiqqan holda o‘z baholash ko‘rsatkichlarini ishlab chiqdi. Ulardan ko‘p uchraydiganlari:
– natijadorlik ko‘rasatkichi – bunda belgilangan maqsad-vazifalar yil davomida to‘laqonli bajarilganiga qarab moddiy rag‘batlantirish;
– ijro intizomini ta’minlash ko‘rsatkichi bo‘yicha rag‘batlantirish;
– maxsus loyihalar ko‘rsatkichi – ma’lum vaqt doirasida faoliyat olib borganligi uchun rag‘batlantirish.
KPI tizimi orqali barcha davlat organlari uchun federal darajada amalga oshiriladigan yuqori samaradorlik ko‘rsatkichiga ega davlat xizmatchilarini rag‘batlantirish amalga oshiriladi. So‘nggi ma’lumotlarga ko‘ra, davlat xizmatchilarini rag‘batlantirish uchun federal budjetdan har yili 50 million yevrodan ortiq mablag‘ ajratiladi. Moddiy rag‘batlantirish, ustama haqlari bilan bog‘liq bir qancha cheklovlar mavjud bo‘lib, ushbu cheklovlar “Davlat xizmatchilari to‘g‘risida”gi qonunda belgilab qo‘yilgan3.
AQSHda davlat xizmatchilari 18 toifaga bo‘lingan. Yuqori darajadagi rahbarlar 15-18-toifalarga kiradi. Qoidaga ko‘ra, ular hokimiyat organlari hamda davlat organlarining yirik tarkibiy bo‘limlarini boshqaradi. AQSHda vazirlik va agentliklar rahbariyati xodimlarning individual ish rejalarini mustaqil belgilaydilar. Davlat xizmatchisi faoliyatining samaradorligi monitoringi tuzilgan individual reja asosida yil so‘ngida baholanadi. Har bir vazifa ijrosining muhimlik darajalari asosida hisoblab chiqiladi. Masalan, AQSH Ichki ishlar vazirligi faoliyat samaradorligini baholashda quyidagi 5 ta ko‘rsatkichdan foydalanadi: “qoniqarsiz daraja”, “minimal qoniqish darajasi”, “belgilangan barcha talablarga javob beruvchi”, “yuqori darajadagi natijalar ”, “a’lo darajagi natijalar”.
Davlat xizmatchilarini baholash natijalarini Davlat xizmatchilari faoliyati samaradorligini monitoring qiluvchi komissiya (Performance Review Board) kuzatib boradi. Bu kabi komissiyalar har bir tashkilotda mavjud bo‘lib, ularning qarori muhim sanaladi.
Agarda xodimda natijadorlik ko‘rstkichlari yig‘indisi belgilangan vaqt davomida “qoniqarsiz” deb belgilanadigan bo‘lsa, tashkilot rahbari xodimni ishdan ozod qilish huquqiga egadir.
Buyuk Britaniyada boshqaruv kadrlari faoliyati samaradorligini baholash bo‘yicha birinchi navbatda natijadorlik to‘g‘risidagi kelishuv imzolanadi.
Davlat xizmatchisining natijadorligi to‘g‘risidagi kelishuvning asosiy bo‘limlari quyidagilardan iborat:
– mas’uliyatlilik;
– vazifalar, samaradorlik mezonlari;
– “maqsadga erishilgan” yoki “maqsadga erishilmaganlik” darajalari;
– yarim yillik hisobot;
– individual rivojlanish rejasi, shu jumladan, baholash mezonlari.
Baholash yilda ikki marotaba, ya’ni yil o‘rtasida va oxirida o‘tkaziladi.
Yil yakuni bo‘yicha baholashda vazirliklarda rahbariyat tarkibidagi davlat xizmatchilari lavozimlarining har bir guruhi doirasida yaxshidan yomonga qarab, 4 ta guruhga ajratiladi:
– birinchi guruh – baholanayotganlarning eng yaxshi darajasi – 25 foiz;
– ikkinchi guruh – baholanayotganlarning keyingi darajasi – 40 foiz;
– uchinchi guruh – baholanayotganlarning keyingi darajasi – 20-25 foiz;
– to‘rtinchi guruh – baholanayotganlarning eng past darajasi – 5-10 foiz.
Baholangan xodimlarning rahbarlari tegishli vazirlikning yuqori boshqaruv tarkibidagi Davlat xizmatchilari mehnatiga haq to‘lash qo‘mitasi(Senior Civil Service Pay Committee)ga davlat xizmatchilarining maoshini oshirish va ularga mukofotlar ajratish to‘g‘risidagi tavsiyalarni taqdim etadi.
Kanadada departament va agentliklar samaradorlik natijalarini rejalashtirish va natijalarni nazorat qilishda mustaqil qarorlar qabul qilishadi.
Shu bilan bir qatorda samaradorlik to‘g‘risidagi kelishuvda kiritilishi lozim bo‘lgan bir qator talablar belgilangan.
Ular quyidagilardan iborat:
– ish jarayonining boshlanish va tugallanish sanalari;
– joriy majburiyatlar va samaradorlik mezonlari;
– asosiy majburiyatlar va samaradorlik mezonlari;
– erishilgan natijalar (ish jarayonining yakunida to‘ldiriladi);
– yozma baholash (ish jarayonining yakunida to‘ldiriladi).
Kanadada rahbarlik lavozimidagi davlat xizmatchilari faoliyat samaradorligining monitoringi rasman olib borilmaydi.
Samaradorlikni baholash natijalariga ko‘ra xodimni xizmat vazifasi bo‘yicha rag‘batlantirish nazarda tutilmasa-da, xodimlarni boshqa ishga o‘tkazish to‘g‘risida qarorlar qabul qilishda xizmatchilarning erishgan yutuqlari albatta hisobga olinadi.
Yangi Zelandiyada ham davlat xizmatidagi yuqori lavozimlarni boshqarishni mustaqil idora – Davlat xizmati bo‘yicha komissiya (State Services Commission) amalga oshiradi. Yangi Zelandiyada rahbarlik bo‘g‘inidagi xizmatchilar uchun mehnatga haq to‘lash va ular faoliyatining samaradorligini baholash ko‘rsatkichlarini baholanayotgan xizmatchining bevosita boshlig‘i tuzadi.
Yuqori lavozimdagi xizmatchilar faoliyatini baholashni davlat xizmati bo‘yicha komissiya (State Services Commissioner) rahbari o‘tkazadi. Bu esa bahoning obyektivligi va baholanuvchining ishonchini oshiradi.
Hal qiluvchi mezonlarga rahbarlarning nafaqat davlat organi maqsadlariga erishishdagi, balki, umuman, davlat xizmati tizimini rivojlantirish va uning samaradorligini oshirishdagi hissasi ham kiradi.
Davlat xizmati bo‘yicha komissiya rahbari yuqori lavozimdagi xizmatchilar mehnatiga haq to‘lash masalalarini tartibga solish huquqiga ega.
Janubiy Koreyada davlat organlari faoliyatini baholash bo‘yicha maxsus agentlik tashkil qilingan.
Ushbu agentlik barcha davlat organlarining strategik va yillik rejalarini qabul qilib oladi va davlat miqyosida yetuk mutaxassislarni jalb qilgan holda baholaydi.
Baholash yiliga 2 marta – oraliq baholash iyun oyida va yakuniy baholash dekabr oyida amalga oshiriladi. Baholash natijalari bosh vazirga taqdim qilinadi.
Yakuniy baholash natijalari bo‘yicha vazirlikni moliyalashtirishning oshirilishi yoki kamaytirilishi masalasini parlament ko‘rib chiqadi. Shu bilan birga davlat organlari faoliyati samaradorligini baholash natijalari ommaviy axborot vositalarida e’lon qilinadi.
Xulosa o‘rnida shuni ta’kidlash lozimki, davlat xizmatchilari faoliyatining samaradorligini oshirish maqsadida ular faoliyatini boshqarishda innovatsion metod va vositalarni ishlab chiqish hamda joriy etish davr talabidir.
Ana shunday metodlardan biri samaradorlik ko‘rsatkichlari tizimi (KPI)dir. Ushbu tizimning joriy etilishi davlat xizmatchilarini professionallik bilan mehnat qilishga undaydi.
Davlat fuqarolik xizmatchisini rag‘batlantirishda uning samaradorlik ko‘rsatkichlarini hisobga olish muhim ahamiyatga ega. Mazkur ko‘rsatkichlar aks ta’sir qilishining oldini olish maqsadida ularning aniq mezonlarini ishlab chiqish huquq fani oldida turgan dolzarb masalalardan biridir.
Alisher JO‘RAYEV,
Toshkent davlat yuridik universiteti
Ma’muriy va moliya huquqi
kafedrasi o‘qituvchisi
1 Matei A., Camelia G. Public Service in Romania and its Role in the Development of the Administrative Capacity // Procedia Economics and Finance. 2015. N 23. P. 982–985.
2 Buleca J., Mura L. Quantification of the efficiency of public administration by data envelopment analysis // Procedia Economics and Finance. 2014. N 15. P. 162–168
3 Р.Р.Тўрахўжаева. Давлат хизматчилари фаолияти самарадорлигини баҳолашда хорижий мамлакатлар тажрибаси, Ижтимоий тадқиқотлар журнали. –Тошкент. – 2020, 3-жилд, 5-сон.
