Ҳар бир фуқаро кундалик ҳаётда турли давлат органи ва ташкилотлари билан у ёки бу даражада муносабатга киришади. Ушбу жараённи аниқ ҳуқуқий тартибга солиш, бюрократик тартиб-таомилларнинг олдини олиш, фуқароларни ортиқча оворагарчиликдан халос қилиш мақсадида 2018 йил январь ойида Ўзбекистон Республикасининг «Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида»ги қонуни қабул қилинган1. Қонун бевосита маъмурий тартиб-таомилларни амалга ошириш соҳасидаги муносабатларни тартибга солади.

Қонунчиликка мувофиқ маъмурий-ҳуқуқий фаолият соҳасида маъмурий бошқарув ваколати берилган органлар, шу жумладан, давлат бошқаруви органлари, маҳаллий ижро этувчи ҳокимият органлари, фуқароларнинг ўзини ўзи бошқариш органлари, шунингдек, ушбу фаолиятни амалга оширишга ваколатли бўлган бошқа ташкилотлар ва махсус тузилган комиссиялар маъмурий органлар ҳисобланди2.

Юқоридаги қонуннинг вазифаси маъмурий органлар билан муносабатларда қонун устуворлигини, жисмоний ва юридик шахсларнинг ҳуқуқ ва қонуний манфаатларини таъминлашдан иборат. Қонун маъмурий органларнинг манфаатдор шахсларга нисбатан маъмурий-ҳуқуқий фаолиятига, шу жумладан, лицензия, рухсат бериш, рўйхатдан ўтказиш, давлат хизматларини кўрсатиш билан боғлиқ тартиб-таомилларга, шунингдек, қонун ҳужжатларига мувофиқ бошқа маъмурий-ҳуқуқий фаолиятга нисбатан татбиқ этилади.

Ушбу қонун норматив-ҳуқуқий ҳужжатларни тайёрлаш ва қабул қилиш, солиқлар ва бошқа мажбурий тўловларни ундириш, давлат хизматини ўташ, референдумлар, сайловлар ўтказиш, мудофаа, жамоат хавфсизлиги ва ҳуқуқ-тартибот соҳасида, шунингдек, тезкор қидирув, суриштирув, дастлабки тергов, жиноий мажбурлов чораларини қўллаш билан боғлиқ бўлган бошқа фаолият, суд ишини юритиш, маъмурий ҳуқуқбузарликлар тўғрисидаги ишларни юритиш соҳасида юзага келадиган муносабатларга нисбатан татбиқ этилмайди.

Маъмурий жараёнлар функционал равишда мансабдор шахс томонидан мустақил равишда маълум маъмурий ишни кўриб чиқиш ва адолатли қарорларни кафолатлашга қаратилган муҳим восита сифатида тан олиниши керак3.

Маъмурий тартиб-таомиллар ҳокимиятнинг давлат бошқаруви жараёнида норматив-ҳуқуқий ҳужжатлар билан тартибга солинадиган ҳаракатларни ифодалайди. Мақсад маъмурий ҳуқуқнинг моддий нормаларини амалга оширишдир4.

Юқоридагилардан кўринадики, қонуннинг маъмурий-ҳуқуқий фаолиятга нисбатан татбиқ этилиши доираси тўлиқ эмас. Яъни, қонун маъмурий тартиб-таомилларни амалга ошириш соҳасида жисмоний ва юридик шахсларнинг ҳуқуқий ҳимоясини таъминлашга қаратилган бўлса-да, унинг механизмларини амалга оширишда кўплаб камчилар мавжуд. Бу эса қонуннинг қўлланишида кўплаб муаммоларни келтириб чиқармоқда.

Шунга кўра қонундаги ҳуқуқий бўшлиқларни бартараф этиш мақсадида «Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида»ги қонун татбиқ этиладиган соҳаларни қайта кўриб чиқиш, ривожланган давлатлар тажрибасидан келиб чиқиб, қонун қўлланадиган соҳаларни кенгайтириш ва уни янги таҳрирда қабул қилиш лозим.

Биринчи, маъмурий тартиб-таомилларни белгиловчи қонун ҳужжатларининг мақсади бевосита жисмоний ва юридик шахсларнинг ҳуқуқий ҳимоясини таъминлашдан иборат бўлса-да, давлат органлари ва ташкилотларнинг мансабдор шахслари ушбу қонун ҳужжатларининг мазмун-моҳияти ва қўлланиш доирасидан бехабар.

Жумладан, Адлия вазирлиги томонидан Қорақалпоғистон Республикасида, Бухоро ва Хоразм вилоятлари ҳамда Тошкент шаҳридаги маъмурий органларда ўтказилган ўрганиш ва таҳлиллар ушбу ҳудудлардаги аксарият органлар маъмурий тартиб-таомиллар тушунчаси, унинг қўлланилиш доирасини билмаслигини кўрсатди.

Иккинчи, ўрганиш ва таҳлиллар айрим давлат органлари ва ташкилотларининг мансабдор шахслари ва ходимлари ҳатто ушбу қонуннинг мавжудлигидан ҳам хабардор эмаслигини кўрсатган.

Учинчи, қонун 2018 йилда қабул қилинган бўлса-да, қонуности ҳужжатлари унга мувофиқлаштирилмаган. Натижада давлат органлари ушбу қонунга зид ёки номувофиқ бўлган қонуности ҳужжатларидан фойдаланиб келмоқда.

Тўртинчи, айрим маъмурий органлар ўзларининг ушбу қонунга зид ёки номувофиқ бўлган ички ҳужжатларидан фойдаланиб келмоқда.

Бешинчи, маъмурий органлар учун мажбурий бўлган маъмурий тартиб-таомилларнинг жамланган рўйхати мавжуд эмас.

Олтинчи, қонунни қўллаш доирасидаги фарқлар, маъмурий тартиб-таомиллар билан боғлиқ ариза ва шикоятларни қабул қилиш ва кўриб чиқиш механизмлари ушбу қонунда аниқ белгиланмаган.

Хусусан, «Жисмоний ва юридик шахсларнинг мурожаатлари тўғрисида»ги қонун маъмурий тартиб-таомиллар билан боғлиқ муносабатларга татбиқ этилмаслиги лозим бўлса-да, қонунда ушбу механизмлар аниқ бегиланмаган. Натижада амалиётда маъмурий тартиб-таомиллар билан боғлиқ масалаларда келиб тушаётган мурожаатлар «Жисмоний ва юридик шахсларнинг мурожаатлари тўғрисида»ги қонун талаблари асосида кўриб чиқилмоқда.

Еттинчи, маъмурий тартиб-таомилларни амалга ошириш жараёнининг босқичлари, унда иштирок этувчи субъектлар аниқ кўрсатилмаган.

Саккизинчи, маъмурий ҳужжатни бекор қилиш, ўзгартириш ёки ҳақиқий эмас деб топиш асослари аниқ белгиланмаган.

Бекор қилиш келажакда ва орқага қайтиш кучи билан амалга оширилиши мумкинлигини инобатга олиб, орқага қайтиш кучи билан бекор қилишда албатта ўтган даврдаги ҳужжат ўз кучини йўқотган аниқ вақт кўрсатилиши лозим. Ўз кучини йўқотганда маъмурий ҳужжат қабул қилинган пайтдан, яъни кучга кирган санадан бошлаб ўз кучини йўқотиши назарда тутилади.

Бекор қилиш институтида маъмурий ҳужжатни бекор қилиш (ўзгартириш)га йўл қўйилишига оид қоидаларни белгилаш лозим. Яъни ким, қандай асосга кўра ва қай тартибда маъмурий ҳужжатни бекор қилиши (ўзгартириши) мумкин? Бунда бекор қилишнинг турларини, яъни манфаатдор шахснинг фойдасига ёки зарарига бекор қилиш, келажакда ёки орқага қайтиш кучи билан бекор қилиш турларини белгилаш керак.

Суд тартибида бекор қилиш шартлари сақлаб қолинди. Ушбу масала бевосита лицензия ва рухсат берувчи ҳужжатларни бекор қилиш, ОАВ, сиёсий партиялар фаолиятини тугатиш, тадбиркорлик субъектларининг фаолиятини тугатишга тегишли.

Бекор қилиш тартиб-таомиллари аввало шахснинг манфаатига мос ёки зидлигига қараб амалга оширилади. Бунда шахснинг манфаатига мос равишда бекор қилиш ишончни ҳимоя қилишни талаб қилмайди. Шахснинг манфаатига зид равишда бекор қилиш ишончни ҳимоя қилишни кафолатлашни талаб қилади. Ушбу ҳолатларни қонунда аниқ белгилаш лозим.

Тўққизинчи, қонунда маъмурий тартиб-таомилларни амалга оширишда органлар томонидан риоя этилиши шарт бўлган қуйидаги асосий принциплар мавжуд.

Булар:

  • қонунийлик;
  • мутаносиблик;
  • ишончлилик;
  • тингланиш имкониятининг мавжудлиги;
  • маъмурий тартиб-таомилларнинг очиқлиги, шаффоф ва тушунарлилиги;
  • манфаатдор шахслар ҳуқуқларининг устунлиги;
  • бюрократик расмиятчиликка йўл қўйилмаслиги;
  • мазмунан қамраб олиш;
  • маъмурий иш юритишнинг «бир дарча» орқали амалга оширилиши;
  • тенг ҳуқуқлилик;
  • ишончнинг ҳимоя қилиниши;
  • маъмурий ихтиёрийликнинг (дискрецион ваколатнинг) қонунийлиги;
  • текшириш.

Лекин ушбу принципларни ҳам қайта кўриб чиқиш, уларни жисмоний ва юридик шахсларга қулайлик яратиш, улар ҳуқуқларининг ҳимоя қилинганлигини таъминлаш нуқта назаридан қайта кўриб чиқиш ҳамда амалга ошириш механизмини бойитиш лозим.

Масалан, ўзбошимчаликни тақиқлаш принципини киритиш. Сабаби ушбу принцип тегишли асосларсиз қабул қилинган қарорларни амалиётдан чиқариб ташлашга қаратилади. Ҳозир қабул қилинаётган маъмурий ҳужжатларнинг аксарияти, айниқса ҳокимларнинг айрим қарорлари «Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида»ги қонуннинг 54-моддасида назарда тутилган асосий талабларга жавоб бермайди.

Ҳуқуқларни суиистеъмол қилишни тақиқлаш принципи билан тўлдириш. Чунки маъмурий органлар ўз ваколатига кирмайдиган масалалар бўйича ҳам маъмурий ҳужжат қабул қилган ҳолатлар мавжуд. Аслида бунга йўл қўйилиши мумкин эмас, аммо ваколатни суиистеъмол қилишни тўхтатиш учун қонунда ҳуқуқий асос белгиланмаган. Шунинг учун низоларни ҳал қилишда судга ҳуқуқий асос бериш учун ушбу тамойилни қўшиш мақсадга мувофиқ.

Ҳуқуқни қўллашни рад этишга йўл қўйилмаслиги принципини ҳам киритиш керак. Амалиётда баъзи қонун нормалари, биринчи навбатда, «Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида»ги қонунни қўллашдан бош тортиш ҳоллари жуда кенг тарқалган. Бу ҳолат нафақат маъмурий органларда, балки судлар фаолиятида ҳам учрамоқда. Бунда мазкур қонуннинг ўрнига бошқа қонун ҳужжатлари асос қилиб кўрсатилмоқда.

Шу сабабли маъмурий тартиб-таомилларнинг тамойилларини ҳуқуқни қўллашдан бош тортишга йўл қўймаслик тамойили билан тўлдириш таклиф этилмоқда (Озарбайжоннинг «Маъмурий тартиб-таомиллар тўғрисида»ги қонунининг 16-моддасида ушбу масала акс эттирилган).

Ўнинчи, қонунга мувофиқ ва унинг ижросини ташкил этиш бўйича маъмурий регламентлар ишлаб чиқилмаган.

Вазирлик ва идоралар функцияларини тўлиқ хатловдан ўтказиш ва маъмурий тартиб-таомилларни амалга ошириш билан боғлиқ функциялари рўйхатини шакллантириш.

Ўн биринчи, маъмурий иш юритишда таржимон ва мутахассис тушунчаларини, далилларни сўраб олиш механизмларини аниқ белгилаш.

Ўн иккинчи, қонунда маъмурий ишни ҳал қилишга кўмаклашувчи шахсларнинг, яъни гувоҳлар, экспертлар, мутахассислар, таржимонларнинг ҳуқуқ ва мажбуриятлари аниқ белгиланмаган.

Ўн учинчи, маъмурий тартиб-таомилларни амалга оширишда бевосита процессуал ҳужжатлар қабул қилинса-да, қонунда процессуал ҳужжатни қабул қилиш шакли, расмийлаштиш, унга қўйиладиган талаблар белгиланмаган.

Ўн тўртинчи, маъмурий-ҳуқуқий фаолият очиқлиги ҳамда манфаатдор томонлар, жамоатчилик, оммавий ахборот воситалари ва жамоат назоратини амалга ошириш учун маъмурий органлар томонидан рўйхатга олиниши лозим бўлган оммавий реестрни юритиш белгиланмаган. Шу сабабли жамоатчилик маъмурий органлардан ўз кунлик фаолиятида нима билан шуғулланаётганини билиш имкониятига эга эмас.

Ўн бешинчи, маъмурий ҳужжатнинг шаклини аниқлаштириш ва кенгайтириш лозим. Боиси амалдаги қонунда маъмурий ҳужжат фақат ёзма шаклда қабул қилиниши белгиланган. Лекин амалиётда маъмурий ҳужжатлар нафақат ёзма, балки электрон, оғзаки ва белгилар шаклида ҳам қабул қилади.

Шу сабабли қонунда маъмурий ҳужжатни қабул қилиш ёзма, электрон ёки оғзаки шаклда, шунингдек белгилар, имо-ишоралар ва сигналлар йўли билан, тасдиқловчи ҳужжат бериш ёки муайян ҳаракатлар, шу жумладан, автоматик воситалар ёрдамида амалга ошириш йўли билан қабул қилиниши мумкинлигини белгилаш лозим. Қонунда маъмурий ҳужжат шаклига махсус талаблар назарда тутилган бўлса, маъмурий ҳужжат махсус талабларга мувофиқ шаклда қабул қилинишини белгилаш керак.

Ўн олтинчи, қонунга дастлабки маъмурий ҳужжат тушунчаси киритилмаган. Дастлабки маъмурий ҳужжат комиссиялар ва бошқа органлар томонидан ишнинг муайян ҳолатларини белгилаш бўйича чиқариладиган дастлабки қарорлар бўлиб, ушбу қарорлар маъмурий орган томонидан якуний қарор чиқаришга асос бўлади.

Масалан, фермер хўжаликларига ер участкалари ажратиш бўйича танлов комиссияси қарори дастлабки маъмурий ҳужжат ҳисобланиб, келгусида ҳоким қарорини қабул қилиш учун асос бўлади.

Мазкур ҳолатларни инобатга олган ҳолда юқоридаги қонунни янги таҳрирда ишлаб чиқиш, маъмурий тартиб-таомилларни белгиловчи бошқа қонун ҳужжатларига ўзгартириш киритиш ҳамда юзага келаётган муаммоларни ҳамда ҳуқуқий бўшлиқларни бартараф этиш талаб этилади. Шунингдек, барча давлат органлари ва ташкилотлари мансабдор шахслари ҳамда ходимларига ушбу қонуннинг мазмун-моҳияти, қўлланиш доирасини тушунтириш ҳамда ўргатиш лозим бўлади.

Қонун янгидан қабул қилингандан сўнг маъмурий тартиб-таомилларни амалга оширишда бизнес жараёнларини қайта бошқариш усулларидан (Business Process Reengineering, BPR) фойдаланган ҳолда барча давлат хизматларини тақдим этиш жараёнини оптималлаштириш, уларнинг тартиб, муддат ва ҳужжатларини максимал даражада қисқартириш, соддалаштириш ва унификация қилиш мақсадга мувофиқ. Сабаби мазкур ҳолатлар Ўзбекистоннинг халқаро рейтинглардаги кўрсаткичига бевосита таъсир кўрсатади.

Бунёд АЗИЗОВ,
Тошкент давлат юридик университети магистранти

 

1 O‘zbekiston Respublikasi qonun hujjatlar to‘plami, https://lex.uz/docs/3492199.

2 O‘zbekiston Respublikasi qonun hujjatlar to‘plami, https://lex.uz/docs/3492199.

3 Ponce Sole. Good Administration and administrative procedures. Vol. 12. P. 2–3.

4 См.: Ефремов М. О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15-16.