Тадқиқот, таҳлил, таклиф
Контроль ва назоратнинг назарий-ҳуқуқий таҳлили
06.10.2015
Жамият ривожланиши билан турли хилдаги янги ижтимоий муносабатлар юзага келиши ҳамда уларни ҳуқуқий тартибга солиш муаммоси юзага келиши табиийдир. Бу жараёнда давлат ҳокимияти ва бошқарув органларининг тутган ўрни катта. Давлат олдида турган асосий вазифалардан бири сифатида - давлат органларининг, улар билан ижтимоий муносабатларга киришувчи юридик ва жисмоний шахсларнинг фаолиятини ҳуқуқий тартибга солишни такомиллаштириш масаласи юзага келади. Бу хусусда, Ўзбекистон Республикаси Президенти И.А.Каримов: “...янги шароитда давлатнинг, давлат ҳокимияти ва бошқаруви органларининг ғоят муҳим вазифаси сиёсий партиялар, нодавлат ижтимоий структуралар, фуқаролик жамиятининг эндигина пайдо бўлиб келаётган хилма-хил институтлари билан ишлаш ва ҳамкорлик қилишнинг янгидан-янги шаклларини излаб топишдан иборатдир” (Қаранг: Каримов И.А. Ўзбекистон XXI аср бўсағасида: хавфсизликка таҳдид, барқарорлик шартлари ва тараққиёт кафолатлари. - Т. Ўзбекистон, 1997 й.) деб таъкидлаган.
Шундан келиб чиққан ҳолда республикамиз жамият ҳаётининг барча соҳаларида вужудга келаётган ижтимоий муносабатлар давлат ҳокимиятининг тармоқларга бўлиниши тамойили асосида амалга оширилмоқда. Бу ҳолат Ўзбекистон Республикаси Конституциясида “Ўзбекистон Республикаси давлат ҳокимиятининг тизими — ҳокимиятнинг қонун чиқарувчи, ижро этувчи ва суд ҳокимиятига бўлиниши принципига асосланади (Қаранг: Ўзбекистон Республикаси Конституцияси. Тошкент. 2012. 11-модда.) деб ҳуқуқий тартибга солинган.
Очиқ фуқаролик жамияти ва эркин бозор иқтисодиёти шаклланаётган бир шароитда мустақил Ўзбекистон Республикасида давлат органларининг фаолиятини ва иши натижаларини контроль қилиш, уни такомиллаштириш, амалий ва назарий жиҳатларини ишлаб чиқиш долзарб мавзулардан бири бўлиб келмоқда (Бойдадаев М. Ўзбекистонда ҳуқуқий давлат ва фуқаролик жамият қурилиши ва бошқарув тизимининг шаклланиши ҳамда такомиллашувининг ҳуқуқий асослари. Ю.ф.д. дисс... авторефертати. –Т., 2001. – 47 б.). Гарчи, давлат контролининг ҳуқуқий асослари тўлиқ ишлаб чиқилган бўлса-да, лекин бу соҳада амалга оширилаётган катта аҳамиятга молик ишлар ҳалигача ўз ўрни ва ечимини топганича йўқ.
Бу хусусида И.А.Каримов таъкидлаганидек, «Давлат ва жамият қурилиши ва бошқарувнинг барча бўғинларида қабул қилинган қонун ва меъёрий ҳужжатларнинг сўзсиз бажарилишини таъминловчи тизим яратиш учуи зарур чора-тадбирларни кўришимиз лозим. Бу, биринчи навбатда, қонунни ҳимоя қилувчи ва унинг ижроси назоратини таъминловчи органларга тааллуқлидир» (Каримов И.А. Озод ва обод Ватан, эркин ва фаровон хаёт пировард мақсадимиз. Тошкент, «Ўзбекистон», 2000. 7-бет.).
Контроль сўзи французча contrôle (contrerôle — икки нусхада юритилувчи рўйхат), лотинча contra (қарши) ва rotulus (ўроғлиқ қоғоз) тушунчаларидан олинган (Словарь иностранных слов. -М., 1981. –С.127.) бўлиб, ўз моҳиятига кўра давлат бошқаруви тизимининг асосий функцияларидан бири ҳисобланиб, бошқарилаётган тизимнинг фаолиятини кузатиш орқали унинг белгиланган мақсадга мувофиқ ва самарали фаолият юритишини таъминлашга қаратилган.
Шу билан бирга бугунги кунда Ўзбекистон Республикаси қонунлари, Вазирлар Маҳкамасининг қарорлари, бошқа давлат бошқарув органларининг норматив-ҳуқуқий ҳужжатлари, жамоат бирлашмаларининг ҳуқуқий актларида, илмий ишлар, диссертацияларда “контроль” тушунчасини деярли ишлатилмаётганлигини қайд этиш жоиз.
1991 йилдан буён қабул қилинган норматив-ҳуқуқий хужжатларнинг номлари бўйича таҳлили амалга оширилганида қуйидаги ҳолат намоён бўлди: мустақиллик йилларида жами 418та “назорат” сўзи ишлатилган норматив ҳуқуқий акт қабул қилинган бўлиб, улардан 317таси амалда, 101таси ўз кучини йўқотган. Шу билан бирга юқорида келтирилган норматив-ҳуқуқий хужжатларнинг бирортасида контроль сўзи ишлатилмаганлиги аниқланди.
Лекин мустақиллик йилларида қабул қилинган норматив-ҳуқуқий хужжатларнинг рус тилидаги матни бўйича таҳлил амалга оширилганида давлат тилидаги “назорат” сўзи рус тилида айрим ҳолларда “контроль”, айрим ҳолларда “надзор” сифатида ишлатилганлигининг гувоҳи бўламиз. Жумладан, мустақиллик йилларида рус тилида қабул қилинган 360та норматив-ҳуқуқий хужжатнинг номида “контроль” сўзи ишлатилган бўлиб, ундан 273таси амалда, 87таси ўз кучини йўқотган.
Бундан ташқари мустақиллик йилларида қабул қилинган 57та норматив-ҳуқуқий хужжатнинг номида “надзор” сўзи ишлатилган бўлиб, ундан 45таси амалда, 12таси ўз кучини йўқотгандир (Қаранг: www.lex.uz).
Айнан шундай ёндашувни илмий ишларда ҳам кузатишимиз мумкин. Жумладан, биз мустақиллик йилларида юридик фанлар бўйича ҳимоя қилинган номзодлик ва докторлик диссертацияларининг авторефератларини ўрганганимизда жуда қизиқарли ҳолатга дуч келдик. Масалан, А.А.Рахимовнинг “Ўзбекистон Республикасида давлат назоратини амалга оширишнинг ташкилий ҳуқуқий масалалари” мавзусидаги диссертацияси авторефератининг рус тилидаги резюмесида мавзу “Организационно-правовые проблемы осуществления государственного контроля в Республике Узбекистан” деб номланган (Рахимов А.А. Ўзбекистон Республикасида давлат назоратини амалга оширишнинг ташкилий ҳуқуқий масалалари. Ю.ф.н. дис... автореферати. Т., 2002. – 20-б.).
З.С.Мухитдиновнинг “Ҳуқуқни мухофаза қилиш органлари фаолияти устидан парламент назоратининг назарий-ҳуқуқий асослари” мавзусидаги номзодлик диссертацияси авторефератининг рус тилидаги резюмесида мавзу “Теоретико-правовые основы парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов” деб номланган (Мухитдинов З.С. Ҳуқуқни мухофаза қилиш органлари фаолияти устидан парламент назоратининг назарий-ҳуқуқий асослари. Ю.ф.н. дис... автореферати. Т., 2012. – 24-б.).
Айнан шундай ҳолатни рус тилида тайёрланган ва ҳимоя қилинган диссертацияларда ҳам кузатиш мумкин. Жумладан, Ш.Ю.Абдуллаевнинг “Контрольная деятельность хокимов и областных советов народных депутатов (Организационно-правовые аспекты)” мавзусидаги диссертациясининг авторефератининг давлат тилидаги қисқача мазмуни қисмида мавзу “Халқ депутатлари вилоят Кенгашлари ва ҳокимларнинг назорат фаолияти: ташкилий-ҳуқуқий муаммолари” деб номланган (Абдуллаев Ш.Ю. Контрольная деятельность хокимов и областных советов народных депутатов (Организационно-правовые аспекты). Автореф. дис... к.ю.н. –Т., 1995. –С.20). Е.С.Каньязовнинг “Административно-правовые проблемы осуществления налогового контроля в Республике Узбекистан” мавзусидаги диссертацияси авторефератининг давлат тилидаги резюмесида мавзу “Ўзбекистон Республикасида солиқ назоратини амалга оширишнинг маъмурий-ҳуқуқий муаммолари” деб номланган . А.Латифовнинг “Проблемы совершенствования парламентского контроля в Узбекистане” мавзусидаги диссертациясининг авторефератининг давлат тилидаги қисқача баёнида мавзунинг номи “Ўзбекистонда парламент назоратини такомиллаштириш муаммолари” деб келтирилади .
“Контроль” ва “назорат” тушунчаларининг давлат тилида ва рус тилида қўлланилишидаги икки хилликни Ўзбекистон Республикасининг қонунлари мисолида ҳам кўриш мумкин. Жумладан, Ўзбекистон Республикасининг 2004 йил 26 августдаги «Экспорт назорати тўғрисида”ги қонуни рус тилида “Об экспортном контроле» , Ўзбекистон Республикасининг 2013 йил 27 декабрдаги «Экологик назорат тўғрисида”ги қонуни рус тилида “Об экологическом контроле” деб номланган.
Шу билан бирга назорат сўзи ишлатилган қонун хужжатларининг номларида уни тўғри таржима қилиниши ҳолатлари ҳам мавжуд. Масалан, Ўзбекистон Республикасининг 1992 йил 3 июлдаги “Давлат санитария назорати тўғрисида қонуни” рус тилида “«О государственном санитарном надзоре» деб номланган. Ўзбекистон Республикасининг 1992 йил 9 декабрдаги “Жазони ижро этиш муассасаларидан бўшатилган шахслар устидан ички ишлар идораларининг маъмурий назорати тўғрисида”ги қонуни    рус тилида “Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из учреждений по исполнению наказания” деб номланган.
Бу эса шу кунга қадар на давлат бошқарувида, на илм-фанда “контроль” ва “назорат” тушунчаларининг ўзаро мутаносиблиги, муносабати, фарқлари ва ўхшашликлари тўғрисидаги муаммолар ўзининг мантиқий ечимини топмаганлигини ва ҳал этилмаганлигини яққол намоён қилади.
Юқорида келтирилган таҳлиллардан кўриниб турибдики, баъзан контроль ва назорат айнан бир хил тушунча сифатида, баъзан эса турли тушунчалари сифатида тан олинади. Ушбу тушунчаларнинг негизида ётган институтларнинг моҳиятига эъьтибор қаратадиган бўлсак, контроль ва назорат тушунчалари ўз моҳияти ва уни амалга оширувчи субъектлар, йўналиши ва қўлланиши объектига кўра бир-биридан фарқ қилади.
Контроль давлат ҳокимиятининг ҳар бир соҳаси (қонун чиқарувчи, ижро этувчи, суд ҳокимияти)нинг ўз мақсадига эришиш ва вазифаларини бажариш учун қўлланиладиган бошқарув шаклларидан бири бўлиб, асосан давлат бошқарув органларининг вертикал тартибда ва тизимда қўлланилади (яъни, давлат бошқарув органларининг ўз бўйсунувидаги қуйи турувчи органлар фаолиятини контроль қилиши). Контролни амалга ошириш жараёнида қуйи турувчи орган фаолияти, белгиланган вазифаларнинг бажаралиши, ҳолати, камчиликлари, уларни бартараф этилиши чоралари кабилар ўрганилади, кузатилади, таҳлил қилинади ва баҳо берилади. Контролнинг асосий хусусияти шундаки, контролни амалга оширувчи орган (мансабдор шахс) ўз контроли остидаги органнинг қонуний фаолияти учун масъул ҳисобланади. Контролни амалга ошираётган юқори орган қуйи орган томонидан қонунчилик бузилиш ҳолатларини аниқлаган тақдирда мансабдор шахсларга нисбатан интизомий чораларни қўллайдилар ҳамда улар томонидан чиқарилган ҳуқуқий ҳужжатларни бекор қиладилар.
Назорат эса давлат бошқарув органларининг горизонтал тизимида қўлланилади (яъни, махсус органлар томонидан ўз бўйсинувида бўлмаган органлар фаолиятини ҳам назорат қилиш). Масалан, прокуратура органлари республика миқёсида давлат бошқарув органларининг қонунларга қатъий риоя этишлари устидан умумий назоратни амалга оширадилар. Яна шу билан бирга назоратни олиб борувчи органлар давлат бошқарув фаолиятини амалга ошириш жараёнидаги ҳуқуқбузарликлар учун муайян турдаги жавобгарлик чораларини қўллай олсалар-да, бошқарув органларининг ҳуқуқий ҳужжатларини бекор қила олмайди.
Демак, контроль инсоният ҳаётининг барча соҳалари, жабҳалари, турлари ва шаклларига хос бўлган фаолият, ижтимоий муносабатларнинг тизимидир. У жамиятнинг ҳар бир аъзосининг ҳаёти, ижтимоий гуруҳ ва давлат фаолиятининг барча соҳаларида амалга оширилади. Назорат эса муайян фаолият (прокурорлик, санитария, ветеринария, экология, маъмурий, техник) соҳасида белгиланган умуммажбурий бўлган қоидаларга риоя этилишини мунтазам ва вақти-вақти билан кузатиб бориш, камчилик ва хатоликлар аниқланган ҳолларда уларни баратараф этиш чораларини кўришдан иборат бўлган фаолияти туридир. Масалан, прокурор назорати, ветеринария назорати, санитария назорати, тоғ-конларда ишларни амалга оширишда хавфсизлик назорати, ички ишлар органларининг маъмурий назорати, йўл ҳаракати хавфсизлиги органларининг транспорт хавфсизлиги назорати ва ҳоказолар.
Юқорида келтирилган фикрлардан келиб чиққан ҳолда, контроль ва назоратнинг турларга бўлинишига нисбатан аниқлик йўқлигини инобатга олиб ҳолда контроль ва назоратни қуйидаги мезонларга асосланиб турларга ажратиш мумкин:
1) йўналишига кўра – контроль вертикал (юқоридан пастга) амалга оширилади, назорат – горизонтал ҳолатда амалга оширилади;
2) мақсади ва вазифаларига кўра - контроль барча органлар, соҳалар ва ижтимоий соҳалар учун мажбурий; назорат фақат белгиланган соҳага оид ижтимоий муносабатларга тааллуқли;
3) мазмуни ва ҳажмига – контроль юқори турувчи органлар томонидан қуйи органларнинг умумий фаолиятини кузатиш, текшириш ва тегишли ўзгартиришлар киритишдан иборат бўлади; назорат – махсус равишда муайян қонун ёки норматив-ҳуқуқий ҳужжатда белгиланган қоидаларнинг ижро этилишини назорат қилиш ва лозим ҳолларда қонуний чора кўришдан иборат бўлади;
4) ҳуқуқий тартибга солиниши усули бўйича – контроль ва назорат белгиланган тартибда қонун ёки норматив-ҳуқуқий хужжат билан тартибга солинади;
5)  йўналиши ва ташкилий-ҳуқуқий шаклидан келиб чиқиб контроль соҳавий, ички, идоравий турларга ажратилади; назоратнинг фақат ташқи тури мавжуд.
6) вақт бўйича амалга оширилишига қараб, контроль доимий ва тизимли равишда амалга оширилади, назорат вақти-вақти билан мунтазам амалга оширилади;
7)  амалга ошириш субъектига кўра контроль президент, вакиллик органлари, ижро этувчи ҳокимият органлари, суд ва жамоат контроли турларига, назорат эса прокурорлик, ветеринар, санитария, маъмурий ва бошқа турларга ажратилади.
Даврон МИРАЗОВ,
Ўзбекистон Республикаси ИИВ Академияси
ката илмий ходим-изланувчилар институти
катта илмий ходим изланувчиси полковник,
юридик фанлар номзоди, доцент